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A (in) dependência e a (ina) movibilidade do Delegado de Polícia

A (in) dependência e a (ina) movibilidade do Delegado de Polícia

UNICURITIBA NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL           

A (IN) DEPENDÊNCIA E A (INA) MOVIBILIDADE DO DELEGADO DE POLÍCIA   

Orientado: GABRIEL BOHRER DE ABREU1 Orientadora: MÁRCIA LEARDINI DRESCH2          

Curitiba, 05 de janeiro de 2016. 

                                                 1 Bacharel em Direito pela UNOESC e Servidor do Poder Judiciário da União atuando no Setor de Segurança e Transporte do Tribunal Regional do Trabalho do Paraná. 2 Graduada em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba, Mestre em Direito Empresarial e Cidadania e Advogada.

 

RESUMO: 

A atividade desempenhada pela Polícia Judiciária, exteriorizada formalmente na pessoa do Delegado de Polícia e do Inquérito Policial, é de fundamental importância no sistema persecutório brasileiro, pois angaria provas fundamentais que servirão não apenas para justificar a instauração da ação penal, como também para contribuir para formar o convencimento do juiz na fundamentação da sentença criminal, como é o caso das provas irrepetíveis e antecipadas. A polícia judiciária precede, na maioria dos casos, a atividade processual, responsável pelo exercício do contraditório e da ampla defesa. 

A criminalidade não convencional, relacionado aos crimes contra a ordem econômica ou ao meio ambiente, além de extremamente organizada e tecnicamente bem preparada, possui diversos ramos de atuação, dificultando a atividade policial. Não raro, essa criminalidade atua aconselhada por advogados e/ou sob o manto de influências políticas. Em suma, a criminalidade deixou de perpetrar seus crimes sem conhecimento técnico, e tem condições para avaliar e entender as consequências de suas ações, inclusive juridicamente.  

Diante do cenário atual de criminalidade inconteste, é inconcebível que as atividades investigatórias prévias à ação penal possam ser cerceadas por interesses alheios e difusos. A função primordial atribuída à Polícia Judiciária pela Constituição Federal – que é a investigação da autoria e materialidade delitiva, deve ser preservada, de modo que atinja seus objetivos de interesse público da melhor maneira possível.  

Nesse sentido, o presente artigo visa debater sobre a importância de se estabelecer, em favor da Polícia Judiciária e da Polícia Federal, as garantias da independência e inamovibilidade conferidas à Magistratura e ao Ministério Público, defendendo-as como fundamentais para que a atuação policial seja eficaz.  

Palavras-chave: Polícia Judiciária; Delegado de Polícia; Independência; Inamovibilidade.                         

 

Abstract: 

The activity performed by the Judicial Police, formally externalized in the person of Chief of Police and the police inquiry is of fundamental importance in the Brazilian prosecutorial system as it raises fundamental evidence that will serve not only to warrant the opening of criminal proceedings, but also to contribute to form the conviction of the judge on the grounds of the criminal sentence, as in the case of unrepeatable and anticipated evidence. The judicial police above, in most cases, the procedural activity, responsible for the exercise of the contradictory and full defense. 

The unconventional crime, related to crimes against the economy and the environment, and extremely organized and technically well prepared, has several branches of operation, making it difficult to police activity. Often this crime operates advised by lawyers and / or under the cloak of political influence. In short, the crime failed to perpetrate their crimes without technical knowledge, and is able to assess and understand the consequences of their actions, including legally. 

In today's scenario of uncontested crime, it is inconceivable that the investigative activities prior to criminal proceedings can be curtailed by extraneous and diffuse interests. The primary role assigned to the Judiciary Police by the Constitution - which is the investigation of authorship and materiality criminal offense, must be preserved in order to reach its objectives of public interest in the best possible way. 

In this sense, this article aims to discuss the importance of establishing, in favor of the Judicial Police and the Federal Police, the guarantees of independence and immovability conferred on the Judiciary and the Public Ministry, defending them as essential for the police action is effective. 

Keywords: Judicial Police; Chief of Police; Independence; Removal.                        

 

 

1 INTRODUÇÃO   

Observando o cenário persecutório criminal brasileiro e a legislação que norteia o assunto, nota-se uma clara distinção entre a fase inquisitorial – ou prévia – e a fase processual, essa exercida pela jurisdição penal. A persecução penal serviria melhor à sociedade brasileira se fosse baseada em um conceito único, de modo que a investigação criminal e eventual sentença posterior ocorram sob os mesmos pilares.  Dessa maneira, buscando discutir, explorar e encontrar argumentos incisivos, o estudo em comento buscará, no seu âmago, deliberar sobre a atividade da Autoridade Policial e sua finalidade, bem como a respeito das escolhas constitucionais e infraconstitucionais que não garantem ao Delegado de Polícia as mesmas prerrogativas da independência funcional e inamovibilidade que são garantidas dadas à magistratura e ao parquet.  Após leituras e reflexões, o tema foi definido, precipuamente, em face do alto nível de poder e sofisticação que a criminalidade não convencional possui e a constante pressão política atuante sobre as atividades persecutórias, em especial a prévia, pois permanece vinculada hierarquicamente ao Poder Executivo.   Busca-se, nesse viés, entender como a legislação brasileira garante, ainda que sem a ampliação das prerrogativas de independência e inamovibilidade, que a atividade investigatória subsista imparcial e efetiva mesmo diante dos interesses políticos e econômicos que podem obstruir a atividade-fim da Polícia Investigativa.    Para tanto, o artigo buscará, por meio de doutrinas, jurisprudências, projetos legislativos e produções acadêmicas, ampliar a percepção e o conhecimento sobre o assunto, de modo que todos os aspectos pertinentes e relevantes ao tema sejam abordados de maneira profícua.      

  

2 A AUTORIDADE POLICIAL  

 Na letra da regra constitucional, a segurança pública é definida como direito e responsabilidade de todos, que deve ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio por meio dos órgãos públicos expressamente mencionados nos incisos do art. 144 da Constituição. A Polícia Civil e a Polícia Federal [Polícia da União] contemplam o cargo de Delegado de Polícia, que exige, para seu exercício, a aprovação em concurso público de prova e títulos. Sendo aprovado em todas as etapas do certame, o sujeito é investido no cargo para se tornar o agente público a quem o legislador constitucional atribuiu a função de polícia judiciária em sentido lato [que contempla a função de polícia investigativa e fatos definidos como infrações penais e atos de colaboração com o Poder Judiciário, que se denomina de polícia judiciária em sentido estrito]. As delimitações das funções são, então, previstas no texto constitucional, e na lei infraconstitucional outras atividades relacionadas a essas funções estão previstas [como exemplo, veja-se a Lei 12.850/2013, no que se refere à atuação do delegado no procedimento de colaboração premiada; nos artigos 13, 305 e 321, todos do Código de Processo Penal que tratam, respectivamente, dos atos de colaboração com o Poder Judiciário, da nomeação de escrivão e da concessão de fiança].   Por evidente, ninguém se oporá à relevância das funções de polícia judiciária para a consecução dos fins do Estado em tema de persecução penal. Assim, além da perspicácia e sensibilidade que o cargo exige, o Delegado de Polícia também deverá ter conhecimento jurídico suficiente para conduzir com eficácia a investigação criminal ou para dar cumprimento aos atos determinados pela lei ou pelo Poder Judiciário.   Ou seja, o delegado de Polícia deverá saber como proceder tecnicamente para perseguir elementos de informação que sirvam para justificar a adequação da conduta perseguida em tipos penais que contém elementos objetivos e subjetivos específicos, ou, ainda, para colher provas ou cumprir mandados de medidas cautelares – patrimoniais, pessoais ou

  

probatórias -, garantindo que não se possa jogar por terra a investigação [por falta de provas sobre elementos do tipo] ou que venha a ser declarada a invalidade das provas irrepetíveis ou produzidas na fase preliminar à ação penal.  O legislador infraconstitucional (Exemplo: Art. 4º do Código  de Processo Penal), atento à relevância das funções da polícia judiciária, se refere ao delegado de Polícia como “autoridade policial”. Com efeito, para o respeitado processualista Hélio Tornaghi, o termo “autoridade” tem significado próprio na ordem jurídica, a saber:

O conceito de autoridade está diretamente ligado ao de poder de Estado. Os juristas alemães, que mais profundamente do que quaisquer outros estudaram o assunto, consideram autoridade (Behörde) todo aquele que, com fundamento em lei (auf gesetzlicher Grundlage), é parte integrante da estrutura do Estado (in das Gefüge der Verfassung des Staates als Bestandteil eingegliederte) e órgão do poder público (Organ der Staatsgewalt), instituído especialmente para alcançar os fins do Estado (zur Herbeiführung der Zwecke des Staates), agindo por iniciativa própria, mercê de ordens e normas expedidas segundo sua discrição (nachPflichtgemässen Ermessen) (TORNAGHI). 

 E prossegue o eminente professor ensinando que “autoridade é órgão do estado; exerce o poder público; age motu próprio; guia-se por sua prudência, dentro dos limites da lei; pode ordenar e traçar normas; em sua atividade não visa apenas aos meios, mas fins do Estado”, daí porque, em conformidade com a doutrina alemã, a autoridade é “titular e portador [...] dos direitos e deveres do Estado”, não tendo personalidade própria porque faz parte da pessoa jurídica do Estado.

Em outras palavras: o Estado é o titular do poder público. Mas como o exerce? Evidentemente por meio de pessoas físicas que a lei investe daquele poder.

Elas são o Estado. O pensamento delas é o dele: a vontade delas é a dele. Tudo é deixado à sua discrição. Não ao seu arbítrio, que arbítrio é capricho e não conhece lei (TORNAGHI). 

 Esse conceito geral de autoridade pode, por certo, ser aplicado quando se refere à autoridade policial. Relembre-se que o poder de polícia necessário à atividade policial é exercido para a repressão ao crime [além da prevenção, mais comum à Polícia Militar, que é ostensiva], e que, “por ser a repressão ato de poder do Estado, somente aos que detêm esse poder é dado exercer funções de polícia judiciária”, razão pela qual não se pode nomear como “autoridade” aqueles agentes públicos que não exercem poder público na consecução dos fins do Estado, mas representam apenas órgãos-meios, tais como, nas investigações, os peritos ou escrivães de polícia, nos dizeres do professor Tornaghi. 

A polícia era – e é – um dos mais altos órgãos do poder público e por meio de uma atividade importantíssima ela assegura intransigentemente a ordem sem violar mas, ao contrário, protegendo os direitos individuais. A difícil tarefa de estabelecer o equilíbrio entre as exigências da segurança social e as legítimas aspirações individuais é a que ela tem de cumprir a cada instante, sem desfalecimento mas também sem prepotência. Não é fácil encontrar a fórmula conciliatória; esse, porém, é o desafio permanente aos que exercem a autoridade policial (TORNAGHI). 

 E na doutrina, o desafio de se criar e aplicar a fórmula conciliatória referida pelo professor Tornaghi é reconhecidamente difícil na prática das operações policiais, onde o uso da força divide cenário com atos regidos por regras garantidoras de direitos individuais fundamentais.  Por ter formação jurídica e ser um órgão do poder do Estado, o delegado de Polícia não pode se desvincular do núcleo axiológico da Constituição, que é a dignidade da pessoa humana, o que pode ser uma tarefa complexa na atividade policial, pois  

a necessidade de agir com rapidez e a infinita variedade de situações que o legislador não pode prever e, muito menos, disciplinar mercê de normas gerais e abstratas, fazem com que esse poder tenha de ser exercitado discricionariamente, ou seja, segundo a prudência daqueles que o detêm e dentro dos marcos legais (TORNAGHI). 

 Daí que o princípio da dignidade da pessoa humana acaba sendo violado e negligenciado pelo próprio Estado, notadamente na atividade da Polícia Judiciária. Na oportunidade, Rogério Greco expõe:

Embora o princípio da dignidade da pessoa humana tenha sede constitucional, sendo, portanto, considerado como um princípio expresso, percebemos, em muitas situações, a sua violação pelo próprio Estado. Assim, aquele que deveria ser o maior responsável pela sua observância, acaba se transformando em seu maior infrator (GRECO, 2013, p. 15).  

 Por isso, quando a autoridade policial brasileira descumpre as leis que regem sua atividade, valendo-se do uso de força além dos limites rigorosamente necessários para o cumprimento de suas funções, o dano que se produz é considerado não apenas um atentado à dignidade da pessoa humana, mas um ataque à atuação eficaz da polícia como órgão do Estado que tem a função de perseguir seus fins constitucionais. Nesse sentido, explicam Lima, Ratton e Azevedo (2014, p. 189) que a violência praticada pelo Estado é considerada legítima quando os fins se apoiam em leis e estatutos. Afirmam, ainda, que a legitimidade se coaduna com a legalidade, e que o monopólio estatal da violência não significa, necessariamente, a prática da violência. Tem como finalidade, assim, aplicá-la ou prescrevê-la fazendo cessar o abuso.  Nesse passo, a relevante atividade desenvolvida pelo delegado de Polícia somente pode ser exercida com obediência a valores constitucionais, devendo ser isenta de interesses conjunturais alheios aos fins perseguidos pelo Estado. Para tanto, o cargo deverá estar protegido de possíveis interferências ilegítimas mediante amparo em garantias inerentes às funções.  

 

3 A FINALIDADE DA INVESTIGAÇÃO POLICIAL 

 A persecução penal tem, como se deduz da lei e da doutrina, protagonistas diversos. A submissão do acusado à sanção penal é prerrogativa exclusiva do Poder Judiciário [art. 5º, LIV, da Constituição], mas ainda que a repressão esteja entregue, no nosso modelo de Estado, a esse Poder da República, é correto afirmar, com Hélio Tornaghi, que “a polícia colabora nessa tarefa e pratica atos tendentes a promovê-la (polícia judiciária). Entre eles, os mais importantes são os que, em conjunto, constituem o inquérito policial. Destina-se esse à apuração das infrações penais e de sua autoria”.

Na doutrina de Aury Lopes Júnior (2013), a investigação preliminar não tem a finalidade única e exclusiva de fornecer material para a propositura da ação penal, pois se se assim fosse, o procedimento todo estaria vinculado aos interesses da acusação. A instauração do processo penal é apenas uma consequência do procedimento; é a sua finalidade direta, pois visa evitar processos penais desnecessários.  Como finalidade indireta, a investigação preliminar – ou, no caso em estudo, policial – busca a manutenção da paz social, pois sendo o procedimento de investigação de todas as condutas havidas como criminosas [ao menos, em tese], aparece como um desestímulo à prática de novas infrações penais.  Como finalidade mediata, a investigação policial tem cunho garantista, já que consiste num filtro de acusações se fundamento, sem justa causa [e hoje a justa causa é condição legal para a instauração da ação penal, conforme preconiza o art. 395, do CPP], e evita a estigmatização do sujeito submetido à persecução penal em Juízo.    O termo estigmatizar encontra sua origem etimológica no latim stigma, que alude à marca feita com ferro candente, o sinal da infâmia, que foi, com a evolução da humanidade, sendo substituída por diferentes instrumentos de marcação. O processo penal e, geral e acusação formal em especial são hoje manifestações de infâmia, tendo sido o ferro candente substituído pela denúncia ou queixa abusiva e infundada. A pessoa submetida ao processo penal perde sua identidade, sua posição e respeitabilidade social, passando a ser considerada desde logo como delinquente, ainda antes mesmo da sentença e com o simples indiciamento. Em síntese, recebe uma nova identidade, degradada, que altera radicalmente sua situação social. Ademais, se o processo como um todo pode ser considerado uma cerimônia degradante, no seu interior é possível identificar determinados atos que aumentam esse grau de vexação, especialmente as medidas cautelares pessoais e a publicidade abusiva dos atos de investigação ou do processo. (JUNIOR, 2013, p. 60)  

 E no cumprimento de tais finalidades, cabe ao delegado de Polícia a correta aplicação das leis. Em sentido contrário, se o inquérito policial estiver agasalhado por fatos diversos da licitude, a investigação pode resultar I) na impunidade criminal; II) numa acusação infundada, com graves prejuízos aos acusados; III) na intranquilidade social, pois a sociedade deixa de confiar no direito posto e nas autoridades públicas incumbidas da manutenção da ordem pública.  Nesse contexto legal é que a doutrina conceitua a investigação preliminar como o conjunto de atividades realizadas concatenadamente por órgãos do Estado; a partir de uma notícia-crime ou atividade de oficio; com caráter prévio e de natureza preparatória com relação ao processo penal; que pretende averiguar a autoria e as circunstâncias de um fato aparentemente delitivo, com o fim de justificar a exercício da ação penal ou a arquivamento (grifei) (não-processo). (JUNIOR, 2012, p. 90)  

Também para Fernando Capez, a investigação policial: 

É o conjunto de diligências realizadas pela polícia judiciária para a apuração de uma infração penal e sua autoria, a fim de que o titular da ação penal possa ingressar em juízo (grifei). Trata-se de procedimento persecutório de caráter administrativo instaurado pela Autoridade Policial. Tem como destinatários imediatos o Ministério Público, titular exclusivo da Ação Penal Pública, e o ofendido, titular da ação penal privada; como destinatário mediato tem o juiz, que se utilizará dos elementos de informação nele constantes (grifei) para o recebimento da peça inicial e para a formação do seu convencimento quanto à necessidade de decretação de medidas cautelares. (CAPEZ, 2012, p. 111)  

No mesmo sentido, Norberto Avena defende que  

aos órgãos constituídos pelas polícias federal e civil, no aspecto relativo à polícia judiciária, cabe a condução das investigações necessárias, obtendo elementos de convicção e formando, com isso, o inquérito que servirá de supedâneo à instauração de uma futura ação penal (grifei). Ressalta-se que a conjugação dessa atividade investigatória realizada pela polícia judiciária com a ação penal deduzida pelo Ministério Público ou pelo ofendido constitui o que se chama de persecução penal. Enfim, trata-se esta de expressão que tem o significado de perseguir o crime visando à condenação e punição do infrator, traduzindo-se como atividade que envolve tanto a polícia judiciária como quem detenha a legitimidade para instauração do processo criminal. (AVENA, 2012, p. 153)  

 Não autoriza a lei a conclusão de que, sendo adotado no Brasil o modelo de investigação policial como procedimento preliminar à instauração da ação penal [sem prejuízo de outras autoridades administrativas terem legitimidade para investigações de natureza criminal], esteja o titular o inquérito policial no papel de mero auxiliar do Poder Judiciário ou do Ministério Público, numa posição de subordinação funcional.  No modelo brasileiro de investigação preliminar, a polícia acaba sendo a primeira instância formal de controle social, e o delegado de Polícia tem autonomia para decidir sobre a instauração do inquérito policial e sobre os procedimentos investigativos que serão realizados para que sua finalidade seja alcançada, só devendo representar ao Juízo quando houver necessidade de realização de atos que importem na violação de direitos fundamentais. Nesse sentido, diz Aury Lopes Jr. que “não se pode afirmar que exista uma subordinação funcional em relação aos juízes e promotores”. Contudo, ainda que não se possa falar em hierarquia funcional, subsiste para o delegado o dever funcional de cumprimento das diligências requisitadas pelas autoridades aludidas [conforme art. 13, II, do CPP], e a jurisprudência nesse sentido já se posicionou: 

 PROCESSUAL PENAL. "HABEAS-CORPUS". REQUISIÇÃO JUDICIAL DIRIGIDA A AUTORIDADE POLICIAL. NÃO ATENDIMENTO. FALTA FUNCIONAL. ATIPICIDADE PENAL.- Embora não esteja a autoridade policial sob subordinação funcional ao juiz ou ao membro do Ministério Público, tem ela o dever funcional de realizar as diligências requisitadas por estas autoridades, nos termos do art. 13, II, do CPP. - A recusa no cumprimento das diligências requisitadas não consubstancia, sequer em tese, o crime de desobediência, repercutindo apenas no âmbito administrativo-disciplinar.- Recurso ordinário provido”. [STJ - RHC 6511 - Rel. Min. Vicente Leal – Publicado no DJ de 27/10/97]. 

 Evidente que este dever funcional não engloba o cumprimento de requisições que sejam avaliadas como ilegais [como, por exemplo, a requisição para instauração de inquérito policial para a persecução de ato que não seja definido como crime, ou que já esteja com sua punibilidade extinta], pois mesmo para a instauração do inquérito policial há que haver justa causa [cognição em juízo de possibilidade do fato, onde as razões favoráveis ao procedimento estão em paridade com as razões desfavoráveis].  Há, inclusive, precedentes judiciais reconhecendo que a disponibilidade para a instauração e a tramitação do inquérito policial pertence, in totum, ao delegado de Polícia, ainda que ele tenha instaurado o procedimento em atendimento à requisição do Ministério Público ou magistrado [TRF/3 - RSEREO 00054210920104036108 - Relator Desembargador Federal JOHONSOM DI SALVO. PRIMEIRA TURMA - e-DJF3 Judicial 1 DATA:06/07/2011 – p.177].  Dada a relevância das consequências do inquérito policial, questiona-se a possibilidade de os investigados ou as vítimas, por meio de advogados ou pessoalmente, terem acesso às investigações, inclusive requerendo diligências.  De lege data, a lei processual penal codificada admite que o investigado, seu representante legal ou as vítimas requeiram diligências investigativas, a admissão do pedido, porém, fica ao talante da autoridade. De lege ferenda, o Projeto de Lei 8.045/2010 [novo CPP] prevê que o investigado, por meio de seu advogado, indique fontes de provas, desde que não haja necessidade de interpelação da vítima, salvo se ela admitir a interpelação ou que essa seja autorizada pelo Poder Judiciário.  Em todo caso, o procedimento mantém natureza inquisitiva, e assim o é porque sua finalidade está na elucidação dos fatos e não na acusação ou na imposição da pena, daí porque não exige a presença da ampla defesa e do contraditório. E para garantir a eficácia do procedimento, deverá ele tramitar em sigilo [regra do art. 20 do CPP]. Sobre esse ponto, Fernando Capez leciona: 

O direito genérico de obter informações dos órgãos públicos, assegurado no Art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal, pode sofrer limitações por imperativos ditados pela segurança da sociedade e do Estado, como salienta o próprio texto normativo. O sigilo não se estende ao representante do Ministério Público, nem à Autoridade Judiciária. (...). Não é demais afirmar, ainda, que o sigilo no inquérito policial deverá ser observado como forma de garantia da intimidade do investigado, resguardando-se, assim, seu estado de inocência (CAPEZ, 2012, p. 117-118). 

  

 E se se trata de proteger a intimidade do investigado, por certo que o advogado que o representa poderá ter acesso ao conteúdo das investigações, desde que, é claro, os elementos informativos já estejam documentados nos autos. Provocado no tema, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante nº 14, aprovada na Sessão Plenária de 02 de fevereiro de 2009, a qual aduz que o defensor do representado poderá ter acesso somente às informações já documentadas no inquérito policial como exercício do direito de defesa. Não teria sentido, por exemplo, o representante da defesa ter ciência, antes, sobre medidas cautelares que ainda não foram cumpridas. Na íntegra, o verbete sumular:   Súmula Vinculante nº 14. É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados (grifei) em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa.   

 Portanto, em sede de investigação preliminar, o único momento que o defensor poderá ter acesso às informações será após sua documentação. Cabe salientar, porém, que o acesso não garante o exercício do contraditório e da ampla defesa, institutos reservados exclusivamente à ação penal. Alexandre de Moraes, com solidez, ensina que: 

O contraditório nos procedimentos penais não se aplica aos inquéritos policiais (grifei), pois a fase investigatória é preparatória da acusação, inexistindo, ainda, acusado, constituindo, pois, mero procedimento administrativo, de caráter investigatório, destinado a subsidiar a atuação do titular da ação penal, o Ministério Público. (MORAES, 2014, p. 113)  

E porque não há, no inquérito policial, uma acusação e nem a pretensão é condenatório, não subsiste a obrigatoriedade das mesmas garantias que estão previstas para a persecução em Juízo.  Evidenciada a relevância das funções atribuídas aos delegados de Polícia, remanesce o debate sobre algumas das limitações e complexidades que podem enfrentar para o eficaz desempenho de suas atividades, bem como das garantias funcionais que a essas autoridades públicas foram deferidas pela lei. 

 

3 AUTONOMIA E LIMITAÇÕES DA ATIVIDADE INVESTIGATIVA 

Não obstante se reconheça, com apoio na lei e na doutrina, que o cargo de delegado de Polícia representa uma parcela do poder do Estado, e que em suas atividades de segurança pública estão encartadas a importante função de proteger direitos individuais [de investigados e de vítimas de infrações penais], não se pode perder de conta que ele se subordina a outros órgãos do Poder Executivo. Com efeito, a Constituição, no §6º do art. 144, limita a atuação da Polícia Civil de modo específico, pois a subordina hierarquicamente ao Poder Executivo Estadual. No que tange à Polícia Federal, o regimento interno do órgão repressivo define que o Departamento da Polícia Federal é diretamente subordinado ao Ministro do Estado de Justiça. Este, por sua vez, é conectado administrativamente ao Poder Executivo Federal, mantendo similaridade com a conjuntura que envolve as Polícias Civis dos Estados e do Distrito Federal. Tal balizamento é transparente e legível nos ensinamentos de Luiz Flávio Gomes e Fábio Scliar, conforme segue: 

É preciso reconhecer que há uma falha no sistema porque o legislador não dotou o delegado de polícia, condutor da investigação criminal, de garantias funcionais suficientes como fez com os membros da Magistratura e do parquet (grifei), a quem concedeu a vitaliciedade, a inamovibilidade e o foro por prerrogativa de função. Com tais prerrogativas, ingerências políticas na condução da investigação criminal, seriam menos frequentes. (...) Evidentemente a ausência destas garantias possibilita que os detentores do poder político, notadamente os vinculados ao Poder Executivo tenham ingerência maior do que a correta no âmbito da Polícia Judiciária, através da coação que podem exercer sobre as atividades do delegado de polícia, prejudicando desta forma o modelo investigativo definido pela Magna Carta. (GOMES e SCLIAR, 2008, p. 03)  

E considerando que os crimes contra a ordem econômica e ao meio ambiente, via de regra, são atribuídos a pessoas com poder econômico e político, as investigações policiais podem, em tese, sofrer ingerências de agentes políticos que pretendem a impunidade das ações criminosas. Carnellós, sobre o assunto, expõe a preocupação com as dificuldades encontradas pelos Delegados de Polícia no curso das investigações: 

Ora, se os delegados tivessem assegurados seus direitos e garantias de uma forma efetiva, o poder investigatório, sua mais importante atribuição, seria desenvolvido de forma mais conclusiva, pois estes não teriam que se preocupar com pressões políticas ou econômicas exercidas por membros do Poder Executivo e/ou pessoas de alto poder aquisitivo ou alto prestigio social, se concentrando tão somente nas funções a eles atribuídas. (CARNELLÓS, 2014, p. 57)  

Corroborando a temática, para Antunes (2014), o fato de a polícia judiciária estar subordinada diretamente ao Poder Executivo, não possuindo autonomia administrativa e financeira, lhe nega a independência funcional. Alerta o autor, ainda, que o resultado da ausência de prerrogativas do cargo resulta na submissão da autoridade policial às pressões internas e externas. Sugere o referido autor que se blinde o delegado de Polícia na condução do inquérito policial, de forma que sua atuação seja imparcial e independente, focada exclusivamente na sua atividade-fim. Prossegue sustentando que a imparcialidade, a isenção de ânimo seria assegurada com a concessão de garantias de independência funcional ao delegado de Polícia, titular da Polícia Judiciária. A persecução penal, ordinariamente, inicia-se por meio da investigação criminal, com o Estado angariando subsídios para o exercício do jus puniendi em juízo (grifei) razão pela qual, em sendo o inquérito policial peça procedimental de contumaz importância para o Estado, devidamente disciplinado pelo Código de Processo Penal, embora prescindível, não é ele mera peça de informação como a doutrina e a jurisprudência, praticamente pacífica, o cognominam. Ele é, isto sim, peça de informação de alta relevância (grifei). Lida com o sagrado direito à liberdade e, em sendo propriamente conduzida, seguramente propiciará uma maior probabilidade de sucesso no estágio do direito de punir do Estado-Administração, bem como de justiça na fixação da pena pelo Estado-Juiz, quando da análise das circunstâncias judiciais. (BRUTTI, 2007, p. 1.2).   

Ante o exposto, é inadmissível que se trate o inquérito policial e as funções atribuídas ao delegado de Polícia sem a importância que lhes é devida na lei e no modelo de investigação adotado no ordenamento pátrio. A Polícia Judiciária possui papel preponderante no sistema persecutório brasileiro e necessita ser protegida de interferências para que possa exercer seu papel adequadamente. Percebe-se, nas lições supramencionadas, que costumeiramente é o inquérito policial que fornece subsídios e fundamentos para que o titular da ação penal promova o processo em Juízo.  Em suma, na grande maioria dos casos, é o Inquérito Policial que abastece o titular da ação penal de justa causa, e sobre o tema, segue o magistério de Lucas Rodrigues Alves Antunes: 

Quando da ocorrência de uma infração penal, nasce para o Estado o poder-dever de apurar os fatos, identificando seu autor e levando-o a julgamento, de modo a exercitar o seu direito de punir. Tal comportamento estatal é justificado pela finalidade do Direito de pacificação social, concretizada através da garantia da ordem pública em prol do bem comum. Entretanto, esse ius puniendi deve ser exercido de forma organizada, obedecendo a parâmetros pré-estabelecidos, de modo a não corromper a própria essência do Estado de Direito e garantir a defesa àquele apontado como o autor da infração penal. Logo, visando a esse fim, criou-se uma etapa preliminar à fase processual, realizada pela Polícia Judiciária, onde ocorrem os atos de investigação estatal através de um procedimento formal e escrito, denominado Inquérito Policial.(...). Entretanto, é evidente que a real importância do Inquérito Policial e, consequentemente, da Polícia Judiciária, reside na sua competência de apurar a infração penal, realizando uma laboriosa atividade, ouvindo testemunhas que presenciaram o fato ou dele tiveram conhecimento, levando a termo as declarações da vítima, ouvindo os suspeitos, realizando exames de corpo de delito e dos instrumentos do crime, determinando buscas e apreensões, acareações e reconhecimentos, enfim, buscando todos os elementos que possam influir no esclarecimento do fato e, eventualmente, descobrir a autoria do ilícito penal. (ANTUNES, 2014, p. 29-3031).

Relembre-se que, não obstante as provas que servirão de subsídios para uma eventual condenação penal precisem ser judicializadas, há aquelas que, pela natureza e circunstâncias do crime, devem ser produzidas desde logo [cautelares], ou não são sujeitas à repetição, daí porque somente podem ser produzidas na fase procedimental. Cabe ao delegado a percepção da necessidade de provas periciais, antes que os indícios materiais dos crimes desapareçam. Há, em suma, provas que necessariamente serão produzidas sob a presidência do delegado de Polícia e que não poderão ser repetidas na fase judicial, e sobre as quais a ampla defesa e o contraditório serão postergados, diferidos no tempo. Tais conjecturas ao redor da Atividade Policial se tornam ainda mais evidentes quando os crimes investigados pela Polícia Judiciária são complexos, isto é, quando envolvem agentes políticos e crimes não convencionais, vale dizer, econômicos e ambientais, por exemplo. Partindo do mencionado, toma-se o exemplo da Operação Lava-Jato, a maior investigação sobre corrupção realizada até hoje no Brasil. Estima-se que 150 (cento e cinquenta) Inquéritos foram abertos pela Polícia Federal para investigar o tema, 30 (trinta) ações penais correm na Justiça Federal do Paraná e cerca de 500 pessoas e empresas estão sob investigação da Polícia Federal. Igualmente, calcula-se que, aproximadamente, 6,14 bilhões de reais foram desviados dos cofres da Petrobras, em balanço efetuado pela empresa. Segundo o site da Polícia Federal, já ocorreram 108 (cento e oito) prisões até o momento. Acerca do tema, Cioccari, citando Chaia, demonstra a grandeza da Operação e suas relevantes repercussões na sociedade brasileira: 

Chaia (2000) contribui para a resposta: “pessoas são envolvidas, reputações são questionadas, carreiras políticas podem ser destruídas”, e continua afirmando que, em determinadas situações pode ocorrer a quebra de confiança no papel de certas instituições. Foi exatamente isso que vimos após o acompanhamento por um ano das páginas do Jornal sobre o escândalo da Operação Lava Jato. Políticos e empresas tiveram suas reputações perdidas e a Petrobrás, maior estatal do país, perdeu a confiança que tinha dos brasileiros (grifei) (CIOCCARI, 2015, p. 18).  

Ainda sobre o tema, é inegável que a criminalidade moderna evoluiu e, atualmente, abrange aspectos que anteriormente não eram praticados ou não eram descobertos pelos procedimentos investigatórios utilizados ou permitidos pela lei processual penal. Criminosos com alto nível de poder político, crimes ambientais praticados por grandes empresas com enormes impactos ecológicos, infrações contra a ordem econômica e a ordem tributária, lavagem de dinheiro, entre outros, compõem o rol de ilícitos praticados pela corrente criminalidade elitizada. Em outras palavras, o criminoso que veste colarinho branco, nos dizeres de Edwin Sutherland, é sofisticado e possui consigo uma rede extraordinariamente organizada de divisão de funções. Sobre o assunto, Emerson Castelo Branco elucida com sua competência ordinária: 

Diferentemente das ações criminosas tipicamente violentas, esses crimes se caracterizam por sua “invisibilidade”, porque executados de forma sutil, bem como pela sofisticação (grifei) dos meios de execução. (...). As organizações criminosas utilizam técnicas cada vez mais sofisticadas (grifei). (BRANCO, 2012, p. 155-156-161).  

Com lucidez, Bittner elucida algumas questões que envolvem os crimes mais sofisticados e a atividade policial de per si: 

Os deveres policiais que estão relacionados ao crime também são condicionais de uma outra maneira que, mesmo que os fatos sejam conhecidos, é negligenciada na literatura. Os policiais são cobrados e se esforçam por estar envolvidos no controle de certos crimes, especialmente os crimes comuns (arrombamento, roubo, assalto e prostituição, por exemplo), mas normalmente, não se sentem obrigados a se envolver com outros tipos de crimes, principalmente os crimes de colarinho branco (grifei).  A decisão a respeito de deveram ou não invocar a legislação em casos que envolvem os crimes comuns é tomada pelo policial individual ou, algumas vezes, pela política do departamento. Mas normalmente nem mesmo chegam ao trabalho policial questão sobre se devem ou não intervir em casos bem mais complexos de crime de colarinho branco (grifei). (BITTNER, 2003, p. 257).   

Em suma, a requintada delinquência que corrompe altos escalões da sociedade brasileira é diferenciada, e exige resposta em igual altura. Se o inquérito policial da Polícia Federal que investigou os desvios da Petrobrás fosse tolhido por interesses escusos, será que o resultado do procedimento administrativo, que ainda está em curso, seria tão relevante?  

 

4 SIGNIFICADO DAS GARANTIAS DE INDEPENDÊNCIA E INAMOVIBILIDADE  

Até o momento, discutiu-se a respeito do amparo normativo alusivo à Polícia Judiciária, sobre a problemática envolvendo a subordinação direta ao Poder Executivo e acerca da relevância do serviço investigativo no sistema persecutório brasileiro.  Por outro lado, mencionou-se e vislumbrou-se, por meio do escrito supra e de citações doutrinárias, que algumas prerrogativas concedidas aos Magistrados e aos Membros do Ministério Público não são estendidas aos Delegados de Polícia, quais sejam, independência e inamovibilidade. Importante detalhar, nesse sentido, qual o real significado de tais garantias e o que se espera com elas.  Não podem essa garantias ser tratadas como privilégios, pois servem para assegurar um exercício funcional isento, tal e qual se defende para o exercício da atividade jurisdicional e administrativa [do Ministério Público]. Vale dizer, com a imparcialidade que se espera da justiça. A Constituição da República estatui, em seu art. 95, que os juízes gozam da garantia da inamovibilidade relativizada. É relativa a garantia porque pode ser violada quando houver interesse público. Detalhando o tema e trazendo esclarecimentos, Marcus Vinícius Amorim de Oliveira expõe: 

A inamovibilidade consiste em não poder o magistrado ser removido de sua sede de atividade para outra sem o seu prévio consentimento, salvo em decorrência de incontestável interesse público (grifei), mediante voto de dois terços do tribunal, e de igual modo assegurada ampla defesa. Tal garantia abrange, inclusive, a possibilidade de recusar promoção na carreira, quando referida benesse camuflar uma manobra contra o juiz. (OLIVEIRA, 1999, p. 07). 

Por outro lado, extrai-se do art. 127 da Carta Magna que o parquet possui como princípios a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. Ademais, assegura-se aos membros do Ministério Público a mesma garantia da inamovibilidade concedida à Magistratura, e a real intenção prescrita pelo Constituinte, ao estampar a independência funcional como princípio norteador da atividade do parquet, é claramente apresentada nas lições trazidas por Mazzilli, conforme abaixo: 

Os membros do Ministério Público (promotores e procuradores de Justiça) e os órgãos do Ministério Público (tanto os órgãos individuais quanto os órgãos colegiados, como o Conselho Superior ou o Colégio de Procuradores), no exercício da atividade-fim, só estão adstritos ao cumprimento da Constituição e das leis; não estão obrigados (grifei) a observar portarias, instruções, ordens de serviço ou quaisquer comandos nem mesmo dos órgãos superiores da administração (grifei), no que diga respeito ao que devam ou não fazer. Excetuados os casos expressamente previstos na lei, na sua atividade-fim os membros e órgãos do Ministério Público não podem receber ordens como proponha a ação, ou deixe de propor, ou recorra, ou não recorra, ou sustente esta tese e não aquela. (MAZZILLI, 1996, p. 4-5).  

Destarte, pode-se perceber que tais prerrogativas e garantias são realmente fundamentais para o Estado Democrático de Direito, pois garantem que as atividades que envolvem restrições a direitos e garantias fundamentais – tais como as atividades jurisdicional e do Ministério Público -, não sofram pressões para atuar de determinada maneira.  Tanto o magistrado quanto o membro do Parquet devem possuir liberdade e convicção para agir da maneira correta, conforme ditam as regras inscritas no nosso ordenamento jurídico, e se tais garantias são tão fundamentais para que a persecução penal ocorra fidedigna às leis, por que não garantir as mesmas prerrogativas aos Delegados de Polícia, responsáveis pelo bom andamento da investigação preliminar à ação penal? Sobre a matéria, Brutti evidencia com a clareza que a extensão das garantias seria nada mais justo, pois vem a preencher um velho, legítimo e histórico anseio das Polícias Civil e Federal. O instituto da inamovibilidade, já garantido a juízes e promotores públicos, é de suma importância para o bom desempenho da meritória função que exerce a autoridade policial (grifei). Visa-se a garantir a independência, a imparcialidade, a isenção e a dignidade do profissional. Por exigência legal, o Delegado de Polícia tem formação jurídica, sendo o profissional da segurança pública que primeiro toma conhecimento da ocorrência do fato delituoso, desencadeando a “persecutio criminis”. Assim, exerce ele o papel de anteparo da sociedade, providenciando, imediatamente após o fato, a prisão do acusado ou a instauração do procedimento apuratório respectivo. Não é difícil, portanto, imaginar que este profissional sofra toda espécie de pressão durante as investigações, e até mesmo após concluir o inquérito policial. A garantia da inamovibilidade ao delegado de polícia só trará benefícios para o bom desempenho do cargo, garantindo que ele não será substituído devido aos rumos das investigações isentas. (BRUTTI, 2007, p. 1.5)  

O que se espera com a concessão de tais garantias às autoridades policiais é que permitam ao delegado de Polícia que presida o inquérito policial de forma imparcial, apartidário, protegido de influências e preocupado única e exclusivamente com a sua atividade-fim, qual seja, apuração da autoria e materialidade dos crimes cometidos e a preservação de direitos fundamentais num ato de coerção estatal. Ainda sobre a temática, Gelson Amaro de Souza Filho, citando Ari Ferreira Queiroz, arremata: 

Somando-se à vitaliciedade e à irredutibilidade de vencimentos, a inamovibilidade completa o conjunto das prerrogativas da magistratura, que não podem ser confundidas como privilégios do juiz, senão apenas garantias mínimas para o exercício da função jurisdicional com a necessária isenção. Com a garantia da inamovibilidade, o juiz sabe que pode decidir mesmo contrariando interesses de quem quer que seja, sem receio de sofrer perseguições, ostensivas ou veladas, ou mesmo punições mascaradas sob a forma de remoção, transferência, relotação ou promoção para local distante, ou que, por qualquer outra razão, não seja de seu interesse. [...]. Se assim se deu com esta gama de categorias funcionais, por quê não dizer o mesmo quanto aos Delegados de Polícia? Por quê o Defensor Público tem direito à inamovibilidade e o Delegado não? (grifei) Quem trabalhou em pequenas cidades do interior, onde grupos tradicionais dominam e representam o próprio poder, já deve ter visto, ou pelo menos ter tomado conhecimento, de agentes policiais, incluindo Delegados, que foram transferidos bruscamente para qualquer outro lugar simplesmente porque o prefeito municipal ou seu vice, o deputado estadual da região, o simples vereador, ou qualquer outro líder político, não gostou de seu modo de atuação (QUEIROZ apud FILHO, 2010, p. 55-56).   

O cargo de delegado de Polícia exige formação em direito, aprovação em concurso público de provas e títulos e, em alguns certames, já se confere a exigência de três anos de prática jurídica [Edital da PCDF em 2014], tal e qual se exige para a assunção nos cargos de magistrados, membros do Ministério Público ou defensores públicos.  Não se está dizendo que as atribuições são iguais, pois cada órgão exerce o seu papel constitucional. O que se está querendo esclarecer é que o cargo de autoridade policial da Polícia Judiciária é tão digno de tais prerrogativas quanto a Magistratura e o Ministério Público, que já ostentam tais garantias em nível constitucional. As funções jurisdicional, fiscalizatória e investigatória fazem parte de um mesmo itinerário que escoa, frequentemente, na descoberta dos responsáveis pela infração.  Buscando solucionar a celeuma, encontra-se em trâmite legislativo a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 293/08, que altera o art. 144 da Constituição Federal concedendo independência funcional aos delegados de Polícia, por intermédio das garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios. Com extrema perspicácia, a justificativa do Projeto de Emenda à Constituição esclarece: 

Infelizmente, as polícias e policiais não possuem nenhuma dessas garantias. Na prática, isso significa que um Delegado de Polícia Federal, por exemplo, pode ser transferido a qualquer tempo, ou ser designado pela vontade dos superiores para qualquer caso, ou dele ser afastado, além de se submeter a um forte regime disciplinar que prevê a punição pelo simples fato de fazer críticas à Administração. O Chefe das Polícias Civis nos Estados, da mesma forma, é escolhido pelos respectivos governadores, evidenciando a subordinação de seus delegados ao Poder Executivo local (grifei). Entendemos que o processo criminal tem seu início e garantia de sucesso a partir do trabalho de investigação, coleta de provas e execução de atos de autoridade desenvolvidos pelo delegado de polícia, na sua função de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, como já determina o Art. 144 da C.F. A garantia constitucional de independência funcional, ora proposta, acompanhada das prerrogativas da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio, são indispensáveis ao exercício do cargo de delegado (grifei), para que não sofra pressões ou intimidações prejudiciais ao esclarecimento dos fatos sob apuração, em prejuízo, pois, da administração da justiça no país.   

Não é o caso, igualmente, de conferir ao Delegado de Polícia discricionariedade absoluta na sua atuação, vale dizer. O exercício funcional continuará controlado internamente pela Corregedoria e externamente pelo Ministério Público, conforme determina a Constituição Federal em seu Art. 129, inciso VII.    

 

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS  

Após percorrer diversos temas que englobam a atividade investigatória realizada pela Polícia Judiciária no Brasil, espera-se que o tema tenha sido, ainda que minimamente, deliberado e exposto. Obviamente, outras laudas seriam necessárias para que o tema fosse mais bem ponderado diante das inúmeras circunstâncias que envolvem o assunto.  No decorrer do trabalho, procurou-se conceituar a nomenclatura de Autoridade Policial [Delegado de Polícia], pois se trata do cargo público incumbido pelo Ordenamento Jurídico Brasileiro de possuir sensibilidade e técnicas necessárias para constituir a investigação policial preliminar à ação penal.  Em seguida, a finalidade do inquérito policial, demonstrado por meio de doutrina, jurisprudência e legislação, também foi destino desta pesquisa, pois é assunto que serviu, inclusive, como argumento para apresentação da PEC que busca outorgar à Autoridade Policial certas prerrogativas. Além disso, institutos como o sigilo investigatório, amplamente pacificado pela doutrina e pela jurisprudência como presente na fase inquisitorial, e os princípios do contraditório e da ampla defesa, estes outorgados à fase judicial, foram discutidos a respeito do tema. 

Sobre as concessões, tratou-se, também, sobre os Princípios da Independência e da Inamovibilidade, já chancelados à Magistratura e ao parquet em sede Constitucional. Verificou-se que as atividades desenvolvidas pelos ora mencionados e pelo Delegado de Polícia possuem finalidades similares, embora com atribuições distintas, mas correlatas. Na concepção deste estudo, vislumbra-se, nitidamente, a necessidade de garantir à Autoridade Policial maiores garantias no exercício de suas competências legais. Reforçando o já exposto, a atividade policial não pode ser alvo de influências extras, que não possuem relação com os fatos. A expertise concedida à Polícia Judiciária alusiva à incumbência de apontar a autoria e materialidade delitivas deve ser protegida e a aprovação de tais faculdades facilitaria, em tese, o andamento do trabalho investigatório.   Tendo plena consciência de que o tema é volumoso e destinatário de inúmeros debates ainda pendentes, este projeto não possuiu o escopo de esgotar o assunto, e sim trazer à tona, assim como outros estudos, a relevância do tema e divulgar os assuntos supracitados ao público interessado.                   

 

REFERÊNCIAS  

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